Qu’est-ce qu’une loi de finances spéciale ?

L’essentiel

Quand un projet de loi de finances ne peut être promulgué avant le 1er janvier, l’article 45 de la LOLF prévoit la possibilité pour le gouvernement de déposer un projet de loi de finances spéciale l’autorisant à percevoir les impôts jusqu’à l’adoption d’une loi de finances.

1- Le calendrier budgétaire

Les modalités d’examen de la loi de finances par le Parlement sont prévues par la Constitution et par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).  Le délai d’examen est contraint pour permettre la promulgation de la loi avant le début de l’année d’exercice du budget.

Il est cependant possible que le budget ne soit pas promulgué avant le 1er janvier si :

• le Parlement n’est pas parvenu à respecter le délai d’examen ;
• le Parlement a rejeté le projet de loi de finances ;
• le Conseil constitutionnel a censuré le texte voté par le Parlement.

L’article 47 de la Constitution prévoit la possibilité, pour le gouvernement, de mettre en vigueur les dispositions du projet de loi de finances par ordonnance « si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de 70 jours ». Si le Parlement a expressément rejeté le projet de loi de finances, le recours à une ordonnance n’est pas possible.

2- Pourquoi faut-il une loi de finances spéciale ?

En l’absence de budget au 1er janvier, l’État n’est plus autorisé à percevoir des impôts. L’article 45 de la LOLF permet au gouvernement de déposer un projet de loi de finances spéciale qui l’autorise à percevoir les impôts existants (selon les barèmes en vigueur dans la loi de finances de l’année passée) et à répartir les crédits correspondants à l’exercice antérieur. 

Le projet de loi de finances spéciale doit être déposé avant le 19 décembre et il est discuté selon la procédure accélérée pour une promulgation avant le 1er janvier.

La promulgation de la loi de finances spéciale et la publication des décrets ouvrant les crédits aux seuls services votés ne se substituent pas au budget proprement dit. La présentation, l’adoption et la promulgation d’une loi de finances doivent intervenir dans les premiers mois de l’année.

3- Quelles sont les dispositions fiscales autorisées dans une loi de finances spéciales ?

Le Conseil d’État, saisi par le gouvernement sur l’interprétation de l’article 45 de la LOF, a rendu son avis le 9 décembre 2024.

Le Conseil considère que l’autorisation de continuer à percevoir les impôts existants s’applique aux impôts qui alimentent les recettes de l’État mais aussi aux « impositions de toutes natures affectées à d’autres personnes morales« , en l’occurrence l’Union européenne et les collectivités territoriales.

En revanche, le Conseil d’État estime que toute mesure nouvelle d’ordre fiscal ne relève pas du domaine de la loi de finances spéciale. Seul le vote de la première partie de la loi de finances permet l’adoption de mesures nouvelles. La modification du barème de l’impôt sur le revenu est, par exemple, considérée comme une disposition nouvelle qui ne peut pas figurer dans une loi spéciale.

S’agissant de l’autorisation de recourir à l’emprunt, elle ne peut pas être assimilée à une autorisation de percevoir l’impôt. Toutefois, dans un contexte où une part significative des ressources de l’État vient de l’emprunt, le Conseil d’État considère que le gouvernement peut inscrire dans le projet de loi spéciale des dispositions autorisant l’État à recourir à l’emprunt. De même, les autorisations de recourir à l’emprunt pour l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) peuvent figurer dans une loi de finances spéciale.